04 octobre 2008 - 00:00 |

Du fait de la crise, l’Afrique de l’Ouest réduit sa dépendance alimentaire

La globalisation agricole inversée

(04/10/08)

Nous reprenons ci-dessous, dans son intégralité, le résumé du document de cadrage présenté par John M. Staatz, Niama Nango Dembélé, Valerie Kelly et Ramziath Adjao du Département de l’Economie agro-alimentaire et des ressources naturelles de Michigan State University pour le Geneva Trade and Development Forum (GTDF) qui s’est tenue à Crans-Montana, en Suisse, du 17 au 20 septembre 2008.
Le secrétaire exécutif adjoint du Comité permanent inter- Etats de lutte contre la sécheresse au Sahel (CILSS), Issa Martin Bikienga y assistait.
Le document ci-dessous provient du site d’information du Cilss (eFlashCILSS).

La Globalisation Agricole Inversée: l’impact de la crise alimentaire en
Afrique de l’Ouest

Situation et objectifs
Les interdictions à l’exportation et les hausses des prix internationaux des
denrées alimentaires ont conduit de nombreux pays d’Afrique de l’Ouest à
réduire leur dépendance historique envers le commerce international et régional
comme composante clé de leur stratégie de sécurité alimentaire. La perte de
confiance en la capacité des marchés internationaux et régionaux à fournir les
produits de bases ont incité de nombreux pays à promouvoir une politique
d’autosuffisance alimentaire – une sorte de globalisation inversée.

Cet article examine la globalisation inversée en Afrique de l’Ouest et soulève quelques
questions au sujet du rôle du commerce international et régional sur la future
quête de la région en matière de sécurité alimentaire. L’objective est de stimuler
un débat sur les stratégies disponibles aux gouvernements Ouest Africains pour
créer une sécurité alimentaire durable dans le contexte actuel de la flambée des
prix. Ces stratégies devront non seulement prendre en compte le besoin de
fournir des filets de protections aux groups les plus vulnérables qui n’ont pas les
moyens d’acheter des produits alimentaires chers mais aussi le besoin de
stimuler la production agricole pour répondre à la croissante demande régionale
et mondiale.

Restrictions à l’exportation
Tandis que certaines indications laissent penser qu’une réduction du commerce
régional a eu lieu suite à l’introduction des restrictions à l’exportation, des
missions récentes de reconnaissance au Mali et au Niger (Diarra et Dembélé 2008 ; SIMA 2008) suggèrent que le commerce à repris et que l’impact de cesembargos s’est principalement traduit par une hausse des coûts de transactions associés à l’acheminement des denrées des zone excédentaires aux zones déficitaires. Ces coûts ont été en fin de compte payés par les consommateurs des pays importateurs et par les producteurs des pays exportateurs, réduisant les incitations de ces derniers à investir dans l’agriculture et à augmenter leur
production.

Les interdictions d’exportation en Afrique de l’Ouest agissent essentiellement
comme des taxes à l’exportation très mal conçues et pauvrement mises en
oeuvre. Tout comme des taxes à l’exportation, elles diminuent les incitations des
producteurs dans les pays où la production est plus efficace et moins coûteuse
(par exemple, le Mali et le Burkina Faso) et augmentent les prix à la production
dans des pays ou le coût d’importation est plus élevé. Elles encouragent donc la
production de denrées alimentaires dans les zones où une telle production est
plus coûteuse tout en la décourageant dans les zones qui ont actuellement un
avantage comparatif. Cette redistribution des incitations mène à la mauvaise
allocation des ressources dans la région, élevant ainsi les coûts d’assurer une
sécurité alimentaire durable.

Cependant, contrairement à une taxe à l’exportation fixe, le niveau des paiements illicites requis pour éluder une interdiction d’exportation peut changer considérablement, augmentant le risque des
commerçants et réduisant leur capacité à s’organiser. En outre, les recettes
générées par ces impôts illicites finissent dans les poches de particuliers qui
contrôlent l’accès au passage des frontières (les officiers des douanes et de
police, etc.), plutôt que dans des caisses du gouvernement, où ils pourraient être
employés pour investir dans l’augmentation de la production agricole.

Quatre stratégies émergentes
Quatre stratégies principales ont émergé ou ont été préconisées en tant que
solutions pour résoudre la crise alimentaire dans le court terme tout en stimulant
la croissance agricole dans le long terme. Nous discutons brièvement, ci-dessous,
des principaux avantages et inconvénients de chaque approche.

1. Autosuffisance alimentaire nationale
Du milieu à la fin des années 80, la plupart des pays d’ Afrique de l’Ouest, plus
particulièrement les pays francophones, sont passés d’une politique préconisant
l’autosuffisance alimentaire nationale à une politique prônant la sécurité
alimentaire basée sur une combinaison de production nationale et d’échanges,
notamment des échanges régionaux qui tiennent compte de la complémentarité
des ressources dans le sous-région. L’abandon de cette approche d’autarcie
envers la sécurité alimentaire a été initialement poussé par les donneurs
externes en tant qu’élément des politiques d’ajustement structurel, mais a été
adopté plus tard comme élément central des stratégies préconisées par des
organismes régionaux tels que la CEDEAO, l’UEMOA, le CMA/WCA et le
CILSS.

La crise actuelle, suite aux interdictions à l’exportation des pays d’Afrique de
l’Ouest et des pays producteurs de riz d’Asie, a favorisé la réémergence d’une
telle politique commerciale et a conduit certains pays à lancer des programmes
visant à accroitre l’autosuffisance concernant les produits de bases (et à revenir
vers l’autarcie). L’exemple le plus saisissant est la Grande Offensive Agricole
pour la Nourriture et l’Abondance du Sénégal – GOANA, qui vise à augmenter
l’autosuffisance alimentaire du Sénégal en riz de 20% à 100% d’ici 2015.
Un des avantages principaux d’une stratégie nationale d’autosuffisance, si elle
réussit, est la réduction de la dépendance aux aléas des politiques d’exportations
d’autres pays pour des produits de bases politiquement importants.

Une tellestratégie concentre également l’attention sur le secteur agricole et peut arrêter le sous-investissement historique dans la production agricole dans la plupart des
pays africains. En outre, si l’agriculture est le fournisseur principal d’emploi et de
revenus pour la majorité de la population, alors de telles politiques peuvent
favoriser le développement général si elles stimulent des investissements
rentables supplémentaires dans l’agriculture, permettant ainsi au pays de réaliser
des coûts de production unitaires plus bas. Cet objectif a de meilleures chances
d’être atteint si le pays se concentre sur l’investissement à long terme dans les
secteurs clés du développement agricole plutôt que sur les subventions de
production à court terme.

Les coûts d’une telle stratégie dépendent essentiellement :
• Du degré auquel la production nationale peut être accrue en augmentant
la productivité (entraînant une réduction du coût de production unitaire)
ou en utilisant de plus importantes quantités d’intrants, qui sont de plus
coûteux, tout en conservant les mêmes technologies de faible
productivité. Par exemple, si la production est augmentée en utilisant des
intrants subventionnés, ces subventions mèneront-elles à l’adoption de
nouvelles technologies (par exemple, des variétés plus réceptives à
l’emploi des engrais) qui entraîneront par la suite une réduction des coûts
de production unitaires? Ou les subventions devront-elles continuer (et
être financées) indéfiniment tandis que les producteurs appliquent les
intrants subventionnés à leurs systèmes de production actuels ?
• Quel sera le degré de stabilité de la production nationale vis-à-vis de
l’offre mondiale. Une justification traditionnelle pour le commerce est qu’il
permet de stabiliser l’offre locale, vu que la production mondiale ou
régionale est susceptible d’être plus stable que la production dans un seul
pays.

Les arguments traditionnels contre une politique d’autarcie des produits de base
comprennent deux volets. Premièrement, si le coût de production unitaire du
pays est sensiblement plus élevé que le prix auquel les produits de base
peuvent être importés, alors soit les consommateurs (par des prix plus élevés)
ou les contribuables (par des impôts visant à payer les subventions de
production) supporteront les coûts plus élevés de la production locale.

L’argument soutient que ces ressources pourraient fournir des revenus plus
élevés au pays en question si elles étaient investies dans d’autres secteurs de
l’économie et les recettes ainsi générés pourraient être utilisées pour importer
des produits alimentaires. Si la production est augmentée en utilisant des
subventions (par exemple, pour les engrais), la question critique est le coût
d’opportunité des ressources entrant dans la subvention. Elles auraient
probablement pu créer des revenus plus importants dans l’économie avec
d’autres utilisations sinon elles auraient entrées dans la production des produits
de base sans action du gouvernement.

Deuxièmement, comme mentionné ci-dessus,le commerce peut être utilisé comme stabilisateur des marchés locaux du fait que la production mondiale est généralement plus stable que la production dans un seul pays. Mais afin d’utiliser le commerce de cette façon, il doit y avoir certaines infrastructures commerciales en place ainsi que des
relations avec des partenaires commerciaux dignes de confiance, ce qui n’est
pas susceptible d’être le cas si le pays poursuit une politique alimentaire
d’autarcie. En outre, si le pays a des surplus, sans relations commerciales
continues avec ses voisins, il peut avoir plus de mal à trouver des acheteurs pour
écouler ses surplus, menant à des prix locaux encore plus volatils.

Cependant, les récentes interdictions d’exportation de certains pays tels que
l’Inde, le Viet Nam, le Mali, et le Burkina Faso remettent ces deux arguments
contre l’autarcie en question. Même si les interdictions d’importation n’ont
vraiment pas complètement coupé aucun pays des réserves alimentaires
extérieures, les pays d’importation ont des raisons de questionner les risques
élevés de dépendance envers le marché international. Si les interdictions
d’exportation ne permettent pas aux produits de base d’être disponibles à
n’importe quel prix, alors les avantages d’une politique basée sur le commerce
disparaissent.

2. Zone de libre-échange régionale avec protection contre les importations
Extérieures

La CEDEAO repose sur la notion de la libre circulation des biens et des
personnes au sein des états membres, tout en offrant un certain degré de
protection contre des importations extérieures. Dans cette mesure, elle a suivi,
en principe, le modèle de la plupart des zones de libre-échange en générant les
effets bien connus de création d’échange (augmentation des échanges au sein
de la communauté) et du détournement d’échange (réduction des échanges
avec les exportateurs à bas-coût qui ne font pas partie de la communauté).

Comme mentionné ci-dessus, en pratique, la zone CEDEAO souffre de
l’existence de nombreuses barrières commerciales internes, rangeant des
interdictions commerciales officiellement imposées aux pots-de-vin soutirés le
long des principaux itinéraires commerciaux. Même si la CEDEAO et l’UEMOA
appliquent un certain degré d’imposition sur les exportations des produits
agricoles en provenance des zones extérieures à la communauté, les niveaux de
taxation ont été historiquement modestes. Par exemple, le prélèvement
communautaire de la CEDEAO (taxe sur la valeur ajoutée) sur le riz importé en
provenance de zones extérieures s’élevait à 0.5% en 2007 tandis qu’un impôt de
UEMOA équivalant s’élevait à 1%.

Les Etats Ouest Africains ont encore récemment réitérer leur soutien pour une
plus grande protection régionale au sein de la communauté afin de stimuler la
production des aliments de bases dans la sous-région. De tels discours ont
souvent été conçus pour favoriser la « souveraineté alimentaire » (Berthelot,
2006 ; Blein, 2006) et sont réminiscents des discours tenus dans les années 80
en faveur d’une « zone régionale protégée » pour la production des produits de
bases en Afrique de l’Ouest. L’argument principal est qu’une certaine période de
protection contre la concurrence extérieure est nécessaire pour stimuler les
investissements dans l’agriculture en Afrique de l’ouest, ce qui pourrait ainsi
contribuer au changement technique de réduction de coût qui entraînera une
réduction finalement des prix de denrées alimentaires. L’alternative de « zone
régionale protégée » a été largement discutée au cours des forums régionaux
organisés par le CILSS et le Club du Sahel dans les années 80, et a finalement
été abandonnée pour trois raisons :
(a) une appréhension envers la manière
dont la hausse de prix des produits de base, du moins à court terme, affecterait
un grand nombre de consommateurs à revenu faible dans la région ;
(b) un manque d’ évidences solides prouvant que des prix plus élevés mèneraient à
l’adoption rapide de nouvelles technique agricole abordable à court terme étant
donné les nombreuses contraintes auxquelles le secteur agricole doit faire face
comme le secteur des instruments aratoires (des infrastructures vétustes, des
contraintes macro-économiques dont des taux de change fortement surévalués
et systèmes de recherches et extension agricoles insuffisants) ;
(c) un manque d’intérêts communs entre les potentiels pays exportateurs agricoles, tels que le Mali et Burkina Faso (qui sont intéressés par des prix de denrées alimentaires
élevés), et les principaux importateurs agricole, tels que le Sénégal (qui sont
intéressés par des prix de denrées alimentaires faibles).

Plusieurs de ces mêmes contraintes existent toujours. En outre, les processus
de démocratisation et d’urbanisation accrue qui ont eu lieu dans la plupart des
pays d’Afrique de l’ouest au cours des 20 dernières années ont donné aux
consommateurs urbains pauvres une voix politique encore plus importante,
rendant l’alternative d’une zone régionale de production protégée encore moins
probable. Cependant, les coûts élevés de transport et la hausse des prix des
denrées alimentaires sur le marché international pourraient accroître la
compétitivité de la région en matière d’importation par rapport au marché
mondial, et cela même sans la mise en place de tarif protecteur élevé.

Ainsi, il y a maintenant un plus grand intérêt de favoriser le développement d’un marché
agricole régional reliant les bassins de production (dont certaines s’étendent sur
plusieurs pays) aux grands centres de consommation de la région. Il serait donc
approprié de mener de plus amples recherches sur le potentiel d’un tel marché
ainsi que sur les investissements et les politiques nécessaires à la réalisation de
tels objectives.

3. Approche du modèle-OMC, commerce sans entrave basé sur l’avantage
Comparatif

Même si cette approche a été souvent préconisée comme idéale permettant de
réaliser une sécurité alimentaire durable à moindre coûts en exploitant l’avantage
comparatif, elle n’a jamais n’a été entièrement embrassée par les décideurs
politiques d’Afrique de l’Ouest. Depuis l’effondrement du cycle de Doha, une
approche purement libérale de la sécurité alimentaire semble de moins en moins
probable. La principale critique contre cette approche est bien connue : une
conviction que les pays de l’OCDE ont organisé les règles d’échanges en leur
faveur, ce qui à conduit les pays riches à inonder les marchés Ouest Africains
avec des denrées alimentaires peu chères (riz subventionné, lait en poudre, etc.)
et les producteurs subventionnés de l’OCDE (exemple du coton) à rivaliser avec
les producteurs africains dans les pays du tiers-monde. Tandis que la hausse
actuelle des prix mondiaux de denrées alimentaires ont réduit les subventions
agricole pour le moment donné, les décideurs politiques restent circonspects
quant à l’adoption d’une politique complètement ouverte, plus particulièrement à
la lumière des récentes restrictions aux exportations des céréales par les
principaux exportateurs de céréales tels que l’Inde et le Viet Nam.

Néanmoins, si la disponibilité physique des produits de bases sur les marchés
internationaux et la réduction des subventions agricole de l’OCDE pouvaient être
garantie, les avantages d’une stratégie de sécurité alimentaire basée sur le
commerce demeurent attrayants. En focalisant leurs ressources dans les
activités où ils sont les plus productifs, un pays et une région peuvent se
procurer des denrées alimentaires à bas prix, au lieu de forcer les pauvres
consommateurs à payer des prix élevés afin de soutenir une production locale
inefficace. Pourtant, outre toutes les contraintes liées à l’adoption d’un système
marchand international ouvert équitable et fiable, l’enjeu immédiat est d’identifier
des options de politique qui permettent aux pays d’Afrique de l’Ouest de
développer les stratégies de sécurité alimentaire fiables qui ne nécessitent pas
un fort retour en arrière vers l’autarcie. Comme le cas de la Corée du Nord
l’indique, l’autarcie est une avenue très coûteuse et rarement effective pour
assurer la sécurité alimentaire.

4. Accords commerciaux bilatéraux dans le contexte des communautés
économiques régionales

Les interdictions à l’exportation par les pays de la CEDEAO et les exportateurs
asiatiques ont miné la confiance des pays d’Afrique de l’Ouest dans les
conventions de commerce internationales et régionales. Au sein de la CEDEAO,
le besoin pour les politiques nationaux de protéger les consommateurs (dont
beaucoup sont pauvres) est évident et domine les engagements régionaux
envers la « libre circulation des biens et des personnes », en particulier dans des
pays à faible revenu tel que le Mali qui craint que ses voisins puissent les
surpasser en matière d’offre pour les denrées alimentaires. Ainsi, dans ce
contexte d’embargo, les pays sont de plus en plus à la recherche d’accords
bilatéraux afin de sécuriser leur accès aux réserves alimentaires d’au moins un
pays exportateur.

Ces conventions bilatérales entraînent souvent un quiproquo
de la part du pays importateur. Par exemple, le Mali offre à ses voisins la
possibilité d’investir dans sa zone principale de production de riz irrigué, l’Office
du Niger, ce qui donnerait vraisemblablement aux pays investisseurs (tels que le
Sénégal) le droit d’exporter la production résultante. L’avantage politique de
telles conventions bilatérales est qu’elles fournissent une certaine « récompense
politique » au pays exportateur du au fait qu’elles leur permettent de dire à leurs
propres consommateurs que la nourriture n’est pas exportée sans une
augmentation compensatrice de production nationale.

En outre, certains pays d’Afrique de l’ouest explorent des accords commerciaux
bilatéraux avec des exportateurs agricoles en dehors de la sous-région. Par
exemple, le Sénégal a récemment signé un accord de cinq ans avec l’Inde
garantissant l’accès aux exportations indiennes de riz. Il n’est pas évident de
déterminer la manière dont de telles conventions interagiront avec les
conventions régionales, telles que les politiques agricoles communes de
l’UEMOA et de la CEDEAO, qui requièrent que des tarifs externes communs soit
imposés sur les importations en provenance des communautés extérieures. Le
riz importé d’Inde sera-t-il donc sujet à ces tarifs ? Une fois sur le territoire
sénégalais, il ne devrait y avoir, en principe, aucune restriction quant à la
réexportation de ce riz dans n’importe quel pays au sein de la communauté.
Ainsi, l’Inde a-t-elle vraiment juste signé un accord avec toute la CEDEAO ou
avec le Sénégal uniquement ?

Quels chemins à suivre, et pourquoi ?
Dans l’actuel climat des prix élevés, d’environnent post-Doha, quelle sont les
alternatives pour la sécurité alimentaire en Afrique de l’Ouest? Une approche
qui a du potentiel est celle d’une zone de libre-échange régionale avec de
modestes protections contre des augmentations subites des niveaux
d’importation dues à d’importantes fluctuations du taux de change ou
subventions d’exportation.

Une telle approche aurait les avantages suivants :

• Des marchés régionaux plus larges élimineront la petitesse des marchés
nationaux (« marchés étroits ») qui les rendent si volatils. L’intégration
régionale fournira une plus grande stabilité des prix aux producteurs et
consommateurs, et augmentera ainsi les incitations du secteur privé à
investir dans l’agriculture. Elle permettra également des économies
d’échelle dans la vente et la transformation des produits

• Une zone de commerce régionale permettra l’exploitation des
complémentarités écologiques et des avantages comparatifs entre pays—
par exemple, entre le Sahel et les pays côtiers (Badiane et Resnick 2005)

• La région offre l’opportunité de rassembler les ressources de la recherche
agricole et de réaliser des économies d’échelle dans la génération de
technologie sur différents bassins de production, qui empiètent souvent
sur les frontières nationales.

• La région peut également permettre la création ou le renforcement des
capacités des centres de formation agricoles régionaux existants.
En principe, l’approche régionale décrite ci-dessus est vraiment similaire à la
vision adoptée par la CEDEAO dans le cadre du programme compréhensif du
développement agricole en Afrique du NEPAD (CAADP). Cependant, l’histoire
des accords commerciaux régionaux en Afrique de l’Ouest a démontré que
passer de la vision à la réalité n’est pas chose facile. Plus particulièrement,
surmonter les pressions politiques qui freinent les échanges (de par les
interdictions commerciales et la persistance des barrières non-tarifaires)
nécessite que l’on adresse les questions suivantes :
• La politique commerciale peut-elle à elle seule protéger l’accès des
pauvres à la nourriture sans détruire les incitations et les ressources à
investir dans le développement de la production agricole? Si oui, comment?
• Quelle combinaison du commerce national et régional, investissements, et
politiques de subvention sont politiquement faisables, financièrement
soutenables, et plus probable d’aboutir à une sécurité alimentaire durable
dans le contexte ouest Africain compte tenu de la perméabilité des
frontières et de diverses configurations de production nationale,
ressources, consommation, et revenus?
• Quelles sont les changements de politiques nécessaires pour transformer
le climat actuel de prix élevés en opportunité afin d’attirer les
investissements privés et les investissements directs étrangers (FDI) dans
l’agriculture ? L’Afrique de l’ouest devrait-elle adopter des approches
nationales ou régionales pour attirer les FDI dans la production agricole
(par exemple, bassins régionaux de production) ?
• Est-il possible de développer un modèle de prise de décisions de
politiques alimentaires plus prévisible et basé sur des règles au niveau
national et régional ? Si oui, comment ? L’expérience de l’Afrique de
l’Ouest (en particulier avec UEMOA) de rendre les actions de la banque
centrale politiquement indépendantes, transparentes, et basées sur des
règles fournit-elle un modèle approprié pour la prise de décision en
matière de sécurité alimentaire ?
• Quelles sont les options politiques appropriées pour faire face aux risques
et incertitudes créés par les interdictions à l’exportation sur les marchés
alimentaires mondiaux au niveau national, régional, et international.

Ce que nous ignorons : implications pour des recherches futures
La capacité de répondre aux questions précédentes dépendra non seulement
d’un bon jugement politique mais également des réponses aux questions
empiriques clés qui aideront à déterminer la faisabilité des différentes options
politiques. Il est important d’adresser les questions empiriques suivantes tant au
niveau national et régional en termes de variations par pays et de bassin de
production :
• Quel est le degré de substituabilité entre les produits alimentaires
importés et régionalement produits (le blé et le riz contre des produits
locaux « semi-échangeable» comme le millet, le sorgho et le manioc) ?
• Dans quelles mesures les hausses de prix ont-elles été retransmises aux
producteurs au lieu d’avoir été retenues par d’autres acteurs dans la
chaine de valeurs ? Pouvons-nous faire mieux ?
• Si les prix mondiaux restent élevés au cours des 10 prochaines années
comme projetés par le FAO, comment les avantages comparatifs de
produire différentes denrées vont-t-ils être repartis parmi les pays
d’Afrique de l’Ouest ? Quel sera le degré de compétitivité entre les
denrées produites localement et les produits alimentaires importés ?
• Quels sont les principaux bassins de production pour les céréales dans la
région et quelles sont les réponses d’offre les plus probables dans ces
bassins étant donné la persistance de prix élevés ? Quelles sont les
principales contraintes de la réponse de l’offre ?
• Parmi les technologies actuellement disponibles, quelles sont celles qui
sont le plus susceptible d’augmenter les offres alimentaires régionales le
plus rapidement ?
• Quels sont les régimes d’aide alimentaire aux pauvres qui sont les plus
compatibles avec les incitations de production améliorée ?

Publicité

Votre publicité sur notre site

En savoir +